La prevaricazione dell’interesse privato sull’interesse collettivo
Libero professionista presso Stradivarie AA (TS)
La città è la “casa della comunità” (Salzano, 2003) e alla sua cura concorrono il pubblico così come il privato. Da un lato gli Enti locali, investiti dagli elettori del compito di rappresentarli, individuano linee di indirizzo politico per il governo della città e del territorio. Dall’altro la comunità che “abita” la città secondo quelle regole che discendono direttamente dagli indirizzi politici adottati dalla Pubblica Amministrazione (regolamenti, strumenti urbanistici, ecc.). Un equilibrio, quello fra la sfera pubblica e quella privata, che ricade entro un dettato normativo più ampio che uno Stato democratico, nel tempo, si è dotato per un “giusto” ed equo governo di città e territori. Una storia lunga e complessa, quella della pianificazione in Italia, studiata e restituita da professionisti e ricercatori più colti e specializzati di me e ai quali rimando con estremo piacere (Campos Venuti, 2010; Palermo, 2009; De Lucia, 2006; Secchi, 2005; Salzano, 2003; Gabellini, 2001; Di Biagi & Gabellini,1992).
Ma cosa succede quando l’equilibrio fra pubblico e privato viene a mancare? Sono molteplici e diffusi gli esempi di cattivo governo del territorio che a vari livelli e nel tempo hanno avuto ripercussioni negative sulle comunità a causa, sopratutto, dell’incapacità politica di chi governa e della prevalenza degli interessi di pochi sugli interessi generali dei molti, della collettività. In tal senso c’è chi suggerisce di «cancellare una pianificazione i cui principi e i cui esiti sono prefigurati dall’alto da un comitato di sedicenti esperti (…) cancellare la memoria stessa di questa pianificazione e ritornare alla sovranità dei cittadini sulla propria città» (Romano, 2013; pp.11 e 169)[1]. Da professionista, ed ex amministratore, faccio tesoro delle lezioni dei maestri dell’urbanistica[2] italiana. Gli strumenti pianificatori sono per definizione democratici perché: la loro formazione nasce dagli indirizzi di una compagine politica eletta secondo un programma elettorale che, consuetudine vuole, viene travasato nelle Linee Programmatiche del governo locale; la loro progettazione è pubblicizzata così come la loro adozione rispetto la quale i cittadini possono proporre osservazioni e opposizioni; la loro approvazione avviene dopo l’analisi delle osservazioni proposte dai portatori di interesse e dopo il parere dell’ente sovra-ordinato competente. Il processo di per se è democratico e pubblicizzato (nei migliori dei casi partecipato) ma naturalmente qualcosa può comprometterlo: interessi personali, incapacità professionale, disinteresse dei cittadini e disinteresse verso le istanze sociali e i cambiamenti contestuali locali, così come quelli globali. Come ben sintetizzò Campos Venuti le eventuali responsabilità di un fallimento «sono di tutti: dei politici, degli operatorio immobiliari, dei tecnici, ma anche dei cittadini, di tutti i cittadini. A me non sembra logico pensare che, anche per la città e il territorio, la responsabilità possa essere attribuita a poche categorie, ai politici definiti qualunquisticamente tutti uguali, agli operatori immobiliari visti da sinistra, ai tecnici visti da destra. Credo, invece, che tutti i cittadini siano responsabili di questo stato di cose, con il proprio comportamento quotidiano di individui singoli che mal sopportano le regole» (Campos Venuti, 2010, p.9). In questo senso la crisi dei partiti tradizionali e la conseguente sfiducia dei cittadini ha prodotto una profonda crisi dell’urbanistica legata a doppio filo alla politica e alle prefigurazioni al futuro che i partiti devono adottare e che invece oggi sembrano più impegnati nella rincorsa del presente.
Fra gli addetti ai lavori esiste estrema consapevolezza di questa lunga e profonda crisi disciplinare e ad essa si cerca da tempo di dare soluzione. Infatti «a partire dalla Legge 1150 del 1942 l’urbanistica è stata oggetto di integrazioni e modifiche non solo nella tecnica ma anche nel suo significato: una disciplina non più centrata sui soli centri urbanizzati ma anche, e sopratutto, interessata al territorio, che ammette significati diversi (dal controllo delle criticità del suolo e regolazione dei suoi usi all’interesse per le società che vivono e abitano un dato territorio). Un cambio di paradigma che necessita dell’interlocuzione con saperi disciplinari diversi e con il sapere e i bisogni dei diversi portatori di interesse provenienti anche dalla società civile» (Vazzoler, 2021).
Ma se provassimo, al contrario, a spostare lo sguardo e osservare quando il diritto privato prevarica l’interesse pubblico? È assodato che in Italia, almeno a partire dal secolo scorso, l’interesse privato soffochi le scelte di un corretto governo della cosa pubblica. A titolo esemplificativo ricordo come una riforma complessiva dell’urbanistica con relativa revisione del regime dei suoli avviata nei primi anni ‘60, dal Ministro Sullo, comportò la caduta di un governo progressista sopraffatto da una prepotente compagine di interessati alla speculazione fondiaria piuttosto che al bene delle nostre città. Tante cose sono cambiate da allora e grandi conquiste si sono comunque raggiunte[3] ma su questi temi compromettenti e scottanti la politica ha cominciato a prendere sempre più le distanze.
In questo breve saggio è però mio interesse porre l’attenzione su di un argomento specifico che è quello del Permesso di Costruire (PDC). Nel 2001 con D.P.R. 380 si andava, con il Testo Unico dell’Edilizia (TUE), a porre entro un unico quadro di riferimento le leggi e le normative riguardanti l’edilizia e la pianificazione. Da qui il PDC, disciplinato dagli articoli 10 e segg. del TUE, che sostituisce la “vecchia” concessione edilizia ed è il titolo abilitativo richiesto per gli interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, fra cui le nuove costruzioni. Importanti, a mio parere, sono le tempistiche dettate dal TUE ovvero i termini di inizio e fine lavori. In particolare l’art. 15 del TUE prevede che i lavori debbano avere inizio entro un anno dal rilascio del titolo abilitativo e debbano concludersi nei successivi tre anni. Decorsi tali termini il permesso decade di diritto per la parte non eseguita. Nel primo caso, invece, la decadenza del PDC ha effetto addirittura automatico e immediato (Cons. Stato 11 aprile 2014, n. 1747).
Questo aspetto è rilevante perché garantisce agli enti locali, a cui è demandata l’azione di governo del territorio di competenza, di riconoscere e comprendere sopravvenute mutazioni contestuali di carattere ambientale, economico e sociale ma anche politico (p.e. una visione strategica diversa rispetto a quella precedente che giustificava il titolo abilitativo) tali da tutelare il bene e gli interessi collettivi. Questo garantisce un “giusto” compromesso fra chi amministra e chi costruisce.
In Friuli Venezia Giulia, Regione a statuto speciale, tutto cambia. Qui operano i termini e le condizioni di efficacia indicati nell’articolo 23 della L.R. 19/2009 (varata durante la presidenza Tondo) dal quale ne deriva l’insussistenza di un termine legislativamente fissato per l’inizio dei lavori, essendo previsto unicamente un termine finale di conclusione dell’intervento, che non può superare i cinque anni[4]. Tale Legge è forse figlia della crisi finanziaria del 2008 e il suo intento, si presuppone, era quello di sostenere la ripresa edilizia. A 14 anni di distanza però l’articolato previsto dalla Legge regionale blocca di fatto la libertà di movimento e azione della politica locale per una durata pari ad un mandato, vedendosi di fatto impossibilitata nel dire la propria riguardo scelte ereditate e non coerenti con le proprie linee di indirizzo politiche. In realtà anche oggi si renderebbe necessario individuare una adeguata risposta, di tipo economico, alla crisi che sta colpendo il settore edilizio[5] a seguito dell’effetto combinato dei rincari delle materie prime, degli aggiornamenti (al rialzo) dei prezziari regionali, delle iniziative del governo centrale in merito al recupero delle facciate esterne degli immobili esistenti (c.d. “Bonus facciate”), ecc.
Viene meno quindi la funzione di suprema direzione della cosa pubblica, perdono ogni significato gli atti di indirizzo politico. Viene leso il diritto di rappresentatività non potendo il governo locale garantire quanto espresso nelle Linee programmatiche di governo.
Viene il dubbio quindi, in ultima analisi, che in FVG venga a mancare l’equilibrio fra l’interesse privato e l’interesse collettivo, ovvero quello espresso dalle Amministrazioni locali che ricordo essere parte essenziale dell’insieme degli enti pubblici che concorrono all’esercizio e alle funzioni dell’amministrazione dello Stato nelle materie di propria competenza. Spero si possa aprire un dibattito serio e immediato su di un aspetto che ostacola, e talvolta blocca, l’azione politica degli Enti locali compromettendo quell’equilibrio fra sfera pubblica e sfera privata per la costruzione e cura della “casa della comunità”.
Note
[1] Il punto di vista di Paolo Romano viene utilizzato qui in modo provocatorio. Il volume Liberi di costruire rappresenta in realtà un’interessante denuncia riguardo i fallimenti dell’urbanistica e dove si esorta ad una nuova consapevolezza politica che ponga al centro il diritto alla libertà di ogni singolo individuo a possedere un’abitazione entro uno spirito rinnovato di eguaglianza ed equità solo dichiarata, secondo l’autore, dal movimento moderno e dalla sua urbanistica che ha influito su tutti gli strumenti pianificatori del secolo scorso.
[2] Dal punto di vista legislativo l’urbanistica è stata formalmente sostituita con il concetto di “governo del territorio” nel 2001 tramite la riforma del titolo V della Costituzione.
[3] Rimanendo negli anni ‘60 del secolo scorso (forse il decennio più proficuo nella definizione di norme e leggi nel campo della pianificazione italiana): la L.167/62, licenziata da Sullo; la c.d. Legge “Ponte” del 1967; il D.I. 1444/68 che introdusse gli standard urbanistici dopo le alluvioni di Venezia e Firenze e la frana di Agrigento che riportarono il discorso su di un governo del territorio guidato dalla sfera pubblica. Su questo ultimo tema rimando al lavoro svolto dal Laboratorio standard (2021) e Vezio De Lucia (2006).
[4] Sintesi di un confronto con gli uffici regionali competenti in materia in data 21 maggio 2020.
[5] A questa crisi non sembrano essere immuni gli enti locali e le opere pubbliche programmate sul territorio quando i relativi quadri economici sono stati approvati prima degli aggiornamenti dei prezziari regionali, soprattutto quando le opere sono finanziate, anche solo parzialmente, da fondi europei e la cui rendicontazione finale fa riferimento ai costi approvati in fase di PFTE. Questo comporta di fatto un blocco, o un rallentamento consistente, in quelle opere pubbliche i cui costi sono stati calcolati prima di questa nuova crisi.
Citazioni e bibliografia
Campos Venuti G., (2010), Città senza cultura, Editori Laterza, Roma-Bari.
De Lucia V., (2006), Se questa è una città, Donzelli editore, Roma.
Di Biagi P., Gabellini P., (1992), Urbanisti italiani, Editori Laterza, Roma-Bari.
Gabellini P., (2001), Tecniche urbanistiche, Carocci editore, Roma.
Laboratorio Standard, (2021), Diritti in città, Donzelli editore, Roma.
Palermo P., (2009), I limiti del possibile, Donzelli editore, Roma.
Romano M. (2013), Liberi di costruire, Bollati Boringhieri, Torino.
Salzano E., (2003), Fondamenti di urbanistica, Editori Laterza, Roma-Bari.
Secchi B., (2005), La città del ventesimo secolo, Editori Laterza, Roma-Bari.
Vazzoler N., (2021), “Nell’Italia di mezzo, riattivare il substrato economico e sociale perduto”, in L’ingegnere italiano, n. 380, pp.100-101.
Illustrazioni – didascalie
Copertina: Realizzazione di un complesso residenziale su di un ex parco urbano, foto dell’autore, Aquileia, 2022.
